深化国地税征管体制改革的思考
发布日期:2018-04-26 来源:项目组
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宁夏税务干部学校课题组

习近平总书记2015年10月13日主持中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《深化国税、地税征管体制改革方案》(以下简称《方案》)。2015年12月24日,中办、国办正式公布《深化国税、地税征管体制改革方案》,方案明确在坚持国税、地税机构分设的基础上,对现行征管机制进行完善,即国地税两套机构合作而不合并。据统计,截至2016年底,全国国地税联合办税服务厅已达9338个,占全国办税服务厅总数的七成以上,联合办税窗口超过3.6万个。国家税务总局王军局长提出,要深入学习贯彻习近平总书记关于全面深化改革的重要讲话精神,担当前行扎实推进国税、地税征管体制改革,确保改革落地生效。本文从宁夏国地税合作实际工作出发,针对存在的问题,提出思考建议。

一、深刻认识国地税合作的重要性

我国目前的征税体制确立于1994年的分税制改革,实行按税种把收入划分为中央税、地方税以及共享税,并同时设立国税局、地税局两套税务机构进行税收征收管理。经过20多年的时间,税制改革步伐不断加快,国家税务总局一直倡导并推行国地税合作事项,逐渐发布了合作规范1.0,2.0,3.0,纳税人对国地税合作也提出更高的需求,国地税合作的重要性日益凸显。

(一)办税服务向一体化接续

各级国税局、地税局联合开展信用等级评价和税银互动,联合开展税收宣传,加强与工商、质监等部门的配合,全面实施“多证合一、一照一码”登记制度改革,通过信息交换平台,让数据多跑路,让税户少跑腿。纳税人在联合办税服务厅可以享受到一站式服务、一次性申报、一次性缴纳所有税款、一次性办理所有涉税业务,不需要往返于两个税务机关,有效的节省了纳税人的时间、人力、物力、财力,提高了办税服务质量。

(二)税收征管向互助化迈进

在通过共建、共驻办税服务厅和互派人员等方式,更好地便利纳税人办税的基础上,实现服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合,极大的提升工作质效。开展国地税联合办税服务,税务机关以业务流程控管促使相关税费及时足额征收,实现双方征管信息的共享和比对,强化税源的征收管理,既为纳税人提供优质服务,也同时填补了征管漏洞,减少了税源流失。

(三)税收执法向协同化转变

在执法过程中,对确有税收违法行为的,在事实、情节、性质及社会危害程度等因素基本相同或相似情况下,执行相同的处罚标准;对确需单方面开展检查工作的,检查报告单独审理,独立做出税务处理决定,互相抄送副本留存使用,国税局征收增值税、消费税和企业所得税,地税局以国税局处理决定为依据征收地方税费,形成成果共享机制,进而营造良好的税收执法环境,彰显税法的公平、公正性。

(四)联合办税向提升形象跨越

国地税联合办税实行统一纳税服务标准、办税方式、服务手段,简化了办税业务流程,减轻了纳税人负担。优化纳税服务,让纳税人感受到了不同税务管理机关的统一管理、统一服务的规范和标准,有助于纳税人准确、快捷、便利的履行纳税义务,从而提升纳税人满意度和纳税遵从度。同时,方便了纳税人对税务部门的监督,税务行政效能大幅提升,维护了税法严肃性。通过联合办税,更好地实现了基层税务部门和纳税人“两个减负”,有利于进一步促进税务部门整体形象提升。

二、国地税合作存在的问题

宁夏国税局、地税局以推进办税事项区内通办为重点,分两批次推行了138项通办事项,有效解决纳税人办税“两头跑、多次跑”的问题。但由于国税局、地税局分属两个独立的行政执法主体,在职责要求和工作侧重上有所不同,因此,在开展国地税合作的过程中不可避免地出现了一些问题。

(一)制度机制需完善

1.制度指导和执行程序欠规范。《国家税务局 地方税务局合作工作规范(3.0版)》规定了具体事项,但是具体落实部门和岗责不明确,多数事项以联席会议来解决,在合作事项操作层面,具体合作事项分别由不同内设部门完成,如征管具体事项在征管部门,政策事项在税政部门等,这些合作事项如果仅凭各职能部门牵头,没有固定的制度指导和规范的执行程序规范,难以形成统一的整体合力并取得实效。

2.合作事项存在差异。国地税共同执行统一的税收法律法规,面对共同的纳税人,税收征管的流程也基本一致。但是国地税内部机构设置不一致,专注业务各有偏重,就存在合作事项上既有相同之处,也有差异性的现实状况,可借鉴可复制的合作示范模板少,双方合作事项理解和合作程度不好把握。同时精通国地税业务的复合型人才极度缺乏、人力投入不足,经费保障、设备投入、软件应用等方面也需要进一步加强。

(二)对口协作待优化

虽然国地税工作职能、运行方式基本相同,但属于两个独立的行政执法主体,没有隶属关系,在管理机制和税收职能上处于完全的平行化,有着各自的工作职责和工作范围,且双方在机构设置及职能配置上并不对应或对称,给进一步联合调查的实施、资料的传递等合作项目带来很大困难,缺乏机构职能化支持和监督,导致全面合作机制的运转存在不稳定性和无可比性,为全面合作增加了难度。例如,银川市国税局、地税局在税务稽查合作方面,由于国地税各自的管理模式不一致,无法进行联合稽查,但实际工作的确需要双方共同进行检查。

(三)税收管理要协同

1.基础管理合作薄弱。对非正常户、登记失效户认定与管理,尚未形成统一的后续管理协作新机制。对未达起征点的纳税人,存在地税部门确认的实际销售额与国税部门核定额差异较大,出现税基核定不一致的现象。

2.联合税收评估和检查有漏洞。在开展税收评估和税收检查工作过程中,由于双方检查范围、关注重点以及业务侧重不一致,难以建立真正意义上的联合评估和检查机制。对于共同管理的重点税源企业,也因关注税种以及工作要求、工作步骤不尽相同,国地税工作人员难以全程“无缝”合作。

3.风险防范与应对的沟通有障碍。国税局、地税局都是按照上级部门下发的风险指标开展风险应对工作,各个风险指标的统计口径不一致,所以风险应对过程中,只注重对各自的任务完成,而无法做到通报对方税务机关。

4.缺乏考核激励机制。国地税合作的内容、方式和措施较多,但对合作的成效关注较少,何时考核、何人考核、考核什么、如何考核等不够明确,缺乏有效的督查考核配套措施。

(四)平台建设待健全

目前,国地税合作大多停留在纸质的、手工的阶段,全面合作范围尚未覆盖到征收管理的全过程。随着信息化建设逐步深入和宁夏国地税全面推行金税三期工程,极大地方便税务管理人员及时准确的掌握纳税人的各类动态数据。但是由于国地税的共享信息尚未全部在金税三期系统中完善,数据难以完全实现互通互联,国地税双方数据库信息不能自动形成比对结果,国地税征管信息不能够实时共享,对于共管户主管税务机关不能及时、准确掌握,难以形成管理合力。例如,在金税三期中注销税务登记、五证合一、定期定额、超定额补税等都没有实现共享,造成了征管阻塞,势必影响征管质效,造成信息资源的极大浪费。同时,基层税务机关很难与工商、质检、房产、国土、银行等部门建立日常沟通协调机制,采集的第三方涉税信息不全面,数据可运用性较差。

三、加强国地税合作的建议

2016年7月1日起实施了《国家税务局地方税务局合作工作规范(3.0版)》,合作事项总数为51个。3.0版的实施,将有利于进一步统筹国税、地税双方资源,充分调动两个积极性,推动国税、地税服务融合、征管协同、信息共享、经验互鉴,实现国税、地税合作全面升级,对深化国税、地税合作提出了新任务新要求。

(一)完善制度机制,构建国地税合作保障

按照国地税征管体制改革的时间表、路线图要求,加强联系密切沟通,统一部署标准、统一宣传口径、统一政策解答,早研究、早部署、早落实,各部门协同配合、系统内外合力,为改革有效推进、全面落地提供政策保障。

1.建立有效沟通机制。建立各成员单位分管领导、牵头部门负责人、联络员三级沟通机制,主要进行以下工作。一是专题研讨。针对税收征管中出现的新情况、新问题,定期组织专题研讨活动,研究制定相关措施,减少国地税在执行政策口径上的差异,促进税负公平。二是政策沟通。国地税统一明确双方业务政策的宣传与解答,避免纳税人在国地税大厅两头跑的问题,对纳税人反映的问题,双方应及时进行反馈。三是业务学习。对各项合作事项,要分阶段、分专题、分级分类进行学习,了解新政策,明确新目标。四是人员交流。按照《宁夏税务系统干部跨部门交流工作实施方案(2017-2020年)》,加强全区税务系统干部跨部门交流,拓宽税务干部培养锻炼渠道,提高干部队伍建设和人才队伍建设水平。

2.构建部门协作机制。一是争取构建协税护税保障体系,拓展税收管理范围,破解征纳信息不对称难题,变税务部门“单兵作战”为社会力量的“联合作战”,使大量隐蔽、易于流失的税源变得可管可控,有效增加地方财税收入。二是通过税收共治,发挥纳税信用在社会信用体系中的基础性作用,构建守信联合激励和失信联合惩戒协同机制,提高市场主体的税收遵从度和信用水平,为优化营商环境、净化经济秩序提供保障。三是发挥行业协会、涉税中介等自我管理约束能力和纽带作用,形成税收多元共治格局。

3.开展政策效应分析。各级税务机关,立项开展政策效应分析,建立联合课题组,深入挖掘税务部门政策、数据、信息等资源,发掘税收、税负、产业、经济之间的内在依存关系,强化税收深度分析,加快推进税收综合性指标体系建立,推动经济社会管理。加大对反映居民收入、企业效益、经济结构等情况的税收数据分析研判,立足全局,建言献策,为各级党政决策提供参考依据。

(二)打通协作壁垒,推进国地税合作融合

1.建立以“家”为单位的合署办公环境。建立国地税以“家”为单位的概念,深度融合办公环境。针对有上级下达的有关文件、会议、培训精神指示,双方统筹安排时间统一部署,避免双方因合作而合作,重复部署安排,浪费人力物力。协商统一制定岗位练兵培训计划,相互掌握国地税业务知识,共同开展工作;纳税人申请税务登记变更、注销、停复业、开具外出经营管理证明、非正常户认定、注销等业务,可由国地税任一办税人员受理办理;由双方联合开展税源管理的调查核实工作,出具报告和结论,例如,联合开展个体户纳税定额核定工作,做到共同调查、共同评估、共同定税、共同出具定额核定通知书,实现一次调查核定,双方核定的税基一致;建立统一的微信公众平台和税企QQ群,对外公布国家实施的最新税收政策。

2.一人一窗一机双系统。金税三期系统的互联互通互访互用,为实现“一窗一人一机双系统”提供了技术支撑,青铜峡市国税局地税局联合制定《“一窗一人一机双系统”联合办税服务厅国地税通办试点工作方案》,确保工作统筹推进,顺利开展。双方可抽调业务骨干组成专门小组,梳理国地税系统操作流程,确定业务清单,梳理常用业务,编写包括业务描述、报送资料、操作说明及步骤、注意事项等在内的业务操作指南,为前台人员同时办理国地税业务提供业务保障。

3.共建电子档案室。在实现国地税共建办税服务厅及“一人一窗一机双系统”的基础上,将部分征管档案职能前移至办税服务厅,在办税服务厅建立国地税征管档案管理室,明确专人专职负责征管档案收集、整理、立卷、归档工作,国地税对征管档案管理实现一个机构、一套人马管理;国地税联合使用征管档案管理系统,税务机关只需按照业务类别或纳税人识别号在系统内检索,就可一键查询、提取纳税人档案,提升征管档案使用效率;创新档案管理模式,按照征管规范分为税务登记、认定管理、申报纳税、税收优惠、税额确认等类别,实现征管档案资料与新规范、新制度的同步匹配;办税服务厅窗口人员根据征管档案管理系统操作指引,在纳税人办理业务时同步收集涉税资料,解决纳税人多头报送资料和国地税征管档案资料互通不畅、信息传递不及时的问题,实现纳税人涉税信息互通、共享。

(三)提升管税力度, 引领国地税合作深入

1.强化基础管理的合作。相互交换国地税非正常户籍信息,协同管理非正常户,确定对比信息,共同核查督促企业到国地税部门做非正常信息解除;针对税基核定不一致的现象,开展定期定额户的定额核定工作,如国地税双方定期将个体户定税情况互相传递,对原有已定额的纳税户双方进行定额比对,将比对结果中定额不一致的,开展调查,提出调整方案,确保国地税定额的一致性。

2.联合实施评估和检查。围绕着联合确定评估和检查对象、联合实施检查、协同案件审理、协同案件执行的工作要求,开展联合检查工作。在合作工作中采用统一部署企业自查、统一确定检查对象、统一入户执法检查、统一处罚标准的做法。在联合检查中,对确有税收违法行为的,在事实、情节、性质及社会危害程度等因素基本相同或相似情况下,执行相同的处罚标准。对确需单方面开展检查工作的,检查报告单独审理,独立做出税务处理决定,互相抄送副本留存使用。

3.协同开展风险防范与应对。在规范和整顿税收秩序方面,共同联合公安等部门加大对制售假发票犯罪活动的打击力度,实施对重点税源企业的联合检查;在联合纳税信用等级评定中着力加强纳税信用评价结果应用等。

4.健全督查绩效考核制度。逐项对接《方案》改革要求,逐项细化落实措施,逐项明确职责分工,在落实各项规定执行的基础上,应结合实际情况,共同制定督查考核办法,对重点工作和专项工作实施“双重督办”,明确责任追究的具体形式,将改革推进落实质效纳入绩效管理,作为衡量组织和个人年度绩效的硬性指标,确保各级国地税干部切实执行联合办税各项规定,使国地税合作事项落实到位。  

(四)搭建多方平台,拓展国地税合作领域

1.构建合作体系。建立银税合作机制,由国税局、地税局、银监局及各商业银行沟通协调,本着平等、协商、发展、创新的原则,建立“银税互动”横向联系体系,签订“税联贷”“税易贷”合作框架性协议,推动银税企共赢发展和社会诚信体系建设。

2.搭建管理员平台。共建交换信息平台、开放访问权限、互访系统、提取信息,比对分析,深化信息共享。与此同时,扩大外部涉税信息的获取、利用和协作,加强与工商、建设、统计、房管、社保等部门的信息共享,搭建联合综合治税数据平台,保障外部涉税数据及时准确获取,加强对纳税户及其税源的控管,切实解决零申报企业、非正常企业、未依法登记的纳税人等应当纳入征管范畴依法行使纳税义务的问题。

3.共建电子税务局。一是联合设立网上办税服务厅。开发同时办理国地税业务的手机APP。加快税收信息化建设步伐,整合国地税现有网上办税服务厅,升级为应用方便快捷、便于纳税人操作的网上联合办税平台,逐步拓展网上咨询、网上登记、网上申报、网上涉税审批、网上下载表证单书等功能,为纳税人提供更加方便快捷的服务,特别是解决边远地区和专业市场的涉税事项实行统一征管等问题。二是共同搭建电子申报缴税平台,实现同一纳税人用一个银行账户缴纳国地税税款。三是联合搭建电子税务局。运用“互联网+”思维,在整合税务局与纳税人交互的各类渠道和线上线下办税资源,拓展纳税服务和税收执法的功能覆盖,实现各类应用的整合,将涉税业务逐步纳入电子税务局。

参考资料:

[1]《深化国税、地税征管体制改革方案》

[2]《国家税务局 地方税务局合作工作规范(3.0版)》

[3]《聚焦改革新任务 谱写合作新篇章》国家税务总局办公厅

[4] 《扬长补短 抢抓机遇 持续深化国地税合作》宁夏回族自治区国税局 张曙东

[5] 《凝心聚力 真抓实干 确保改革落地生效<深化国税、地税征管体制改革方案>督促落实领导小组第七次会议发言摘要 》中国税务报 2017年03月23日 

[6]《银川市国家税务局  银川市地方税务局关于全面贯彻落实<国地税合作工作规范(3.0版)>有关问题的通知》  银国税发〔2016〕124号

[7]《银川市国家税务局  银川市地方税务局关于国地税合作工作情况的通报》银国税发〔2016〕49号

[8]《2017年吴忠国地税合作联席会议汇报材料》青铜峡市国税局

[9]《系牢银税互信纽带 破解企业融资难题》吴忠市国税局

课题组组长:阮向文

课题副组长:王晓英

课题组成员:阮向文  王晓英  马占先  蓝  英

执   笔:马占先  蓝  英

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